Hal tersebut bisa
kita telusuri dari tulisan dan komentar-komentar yang muncul di media massa, elektronik
dan referensi-referensi lainnya. Anggapan ini muncul karena kuatnya tuntutan
pelaksanaan otonomi daerah yang luas, beriringan dengan agenda reformasi
politik pada akhir masa jabatan Soeharto. Kuatnya wacana otonomi daerah
tersebut, sehingga terkadang ada yang menyebutkan “UU No. 22 Tahun 1999 tentang
Otonomi Daerah”. Padahal yang dimaksudkan adalah UU No. 22 Tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah.
Sebelum masuk
pembahasan lebih lanjut tentang sejarah singkat tentang otonomi daerah dari waktu
ke waktu, tidak ada salahnya kalau menyimak konsep otonomi daerah,
desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Konsep tersebut akan
membantu dalam memahami pelaksanaan otonomi daerah.
Menurut
UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, otonomi daerah adalah hak,
wewenang dan kewajiban daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus sendiri
urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan
perundang-undangan. Konsep tersebut menggambarkan bahwa dalam melaksanakan
urusan pemerintahan, pemerintah daerah sangat tergantung bagaimana konsep
desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang diatur dalam perundang-undangan.
Desentralisasi
adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonomi
untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan
Republik Indonesia. Sedangkan dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang
pemerintahan oleh pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah
pusat/atau instansi vertikal di wilayah tertentu. Selain itu, pemerintah pusat
dapat memberi penugasan kepada pemerintah daerah atau desa dari pemerintah provinsi
kepada kabupaten-kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.
Sejak
Indonesia merdeka telah banyak melahirkan undang-undang yang terkait dengan
aturan-aturan pokok tata kelola pemerintahan daerah. Selama masa pemerintahan
orde lama telah melahirkan sejumlah UU yang mengatur sistem pemerintahan daerah
yaitu UU No. 1 Tahun 1945, UU No. 22 Tahun 1948, UU Negara Indonesia Timur No. 44 Tahun 1950,
UU No. 1 Tahun 1957, Penetapan Presiden No. 6 Tahun 1959, Penetapan Presiden No.
5 Tahun 1960 dan UU No. 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah.
Dalam pembahasan ini, berfokus pada analisis
singkat undang-undang tersebut berdasarkan periode waktu berlakunya. Pembahasan
akan dibagi tiga bagian yakni Otonomi Daerah Masa Orde Lama, Masa Orde Baru dan
Masa Reformasi
§ Otonomi Daerah Masa Pemerintahan Orde Lama
Sebagai bangsa yang
baru merdeka, Indonesia membutuhkan seperangkat aturan untuk menjalankan sistem
pemerintahan, tak terkecuali pemerintahan daerah. Secara prinsip, pokok-pokok
pelaksanaan tata pemerintahan daerah telah diatur dalam UUD 1945. Pasal 1 ayat
1 ditegaskan bahwa “Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk
Republik”. Sementara pasal 18 UUD 1945 menegaskan “Pembagian daerah Indonesia
atas dasar daerah besar dan kecil dengan bentuk susunan pemerintahan ditetapkan
dengan undang-undang dengan memandang dan mengerti dasar permusyawaratan dalam
sistem pemerintahan negara dan hak hak asal usul dalam daerah yang bersifat
istimewa”.
Undang-undang pertama
yang dibuat sebagai pengejawantahan UUD 1945, pada masa awal kemerdekaan adalah UU No. 1 Tahun
1945 tentang Peraturan Mengenai Kedudukan Komite Nasional Indonesia Daerah.
Undang-undang ini ditetapkan pada
tanggal 23 November 1945. Dalam undang-undang tersebut mengatur tentang posisi
dan kedudukan Komite Nasional Daerah (KND) sebagai Badan Perwakilan Daerah dan
Badan Eksekutif Daerah. Anggota KND terdiri dari lima orang, ketuanya merangkap
sebagai kepala daerah. Dalam menjalankan tugasnya kepala daerah bersama dengan
Badan Perwakilan Rakyat Daerah.
Undang-undang yang terdiri atas enam pasal,
hanya bersifat sementara saja sebelum diadakan pemilihan umum daerah.
Undang-undang tersebut tidak mengatur secara rinci kewenangan secara jelas
antara pemerintah pusat dan daerah. Tetapi paling tidak undang-undang ini
mengambarkan adanya kewenangan yang diberikan pemerintah pusat untuk
menjalankan pemerintahan daerah.
Ditinjau dari segi
pasalnya, UU No. 1 Tahun 1945 merupakan undang-undang desentralisasi terpendek,
karena hanya enam pasal. Kendatipun demikian substansi yang diatur dalam
pasal-pasal untuk sementara bisa menjawab kebutuhan mendesak masyarakat daerah
dalam membangun struktur-struktur pemerintahan lokalnya pascaproklamasi. (Djohan,
2005: 66)
Karena Undang-Undang No.
1 Tahun 1945 belum memadai sebagai dasar dalam menjalankan pemerintahan daerah,
mendorong Badan Pekerja Komite Nasional Indonesia Pusat (BP-KNIP) untuk membuat
undang-undang baru. Badan pekerja KNIP membuat draf UU No. 22 Tahun 1948 dan
selanjutnya disahkan Presiden Soekarno 10 Juli 1948 menjadi UU No. 22 Tahun 1948
tentang penetapan aturan-aturan pokok mengenai pemerintahan sendiri di daerah-daerah
yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.
UU No. 22 Tahun 1948
terdiri atas 5 bab, 47 pasal, lengkap dengan penjelasan umum dan penjelasan
pasal. Pada Bab I diatur tentang pembagian negara dalam daerah-daerah yang
dapat mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, Bab II tentang bentuk dan
susunan pemerintahan daerah, Bab III tentang kekuasaan dan kewajiban pemerintah
daerah, Bab IV tentang keuangan daerah dan Bab V tentang pengawasan terhadap
daerah.
Daerah tersusun dalam
tiga tingkatan yaitu provinsi, kabupaten(kota besar) dan desa (kota kecil)
negeri, marga dan sebagainya berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya
sendiri. Dalam undang-undang ini cukup memberi ruang bagi keberagaman entitas
(bagian terkecil) daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri berdasarkan
kondisi lokal.
Dalam pasal 2,
dijelaskan bentuk dan susunan pemerintah daerah terdiri dari Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah dan Dewan Pemerintah Daerah. Kepala daerah menjabat ketua dan
anggota Dewan Pemerintahan Daerah. DPRD dan DPD dan kepala daerah yang memegang
peranan penting dalam menjalankan roda pemerintahan di daerah.
DPRD dipilih
selama lima tahun dari rakyat. Sedangkan DPD dipilih dari anggota DPRD
berdasarkan perwakilan berimbang. Kepala daerah juga menjabat sebagai ketua DPD
tetapi tidak boleh menjabat Ketua DPRD.
Proses pemilihan
kepala daerah untuk provinsi ditentukan presiden berdasarkan usulan dua orang
calon oleh Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah. Kepala daerah kabupaten ditentukan Menteri Dalam Negeri berdasarkan
usulan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten. Sedangkan kepala daerah desa
(kota kecil) diangkat kepala daerah provinsi berdasarkan usulan DPRD desa (kota
kecil) .
Berdasarkan isi
pokok UU No. 22 Tahun 1948, tampak bahwa desentralisasi politik banyak menjadi
perhatian dari pemerintahan daerah. Tidak kurang dua pertiga jumlah pasalnya,
mengatur soal DPRD, DPD dan kepala daerah. Pengaturan betul-betul detail sampai
ke soal sidang dan uang kehormatannya.
Konstruksi
desentralisasi politik dalam UU No. 22 Tahun 1948 ini bisa dikatakan kebablasan atau terlalu maju. Tidak sesuai
dengan realitas pertumbuhan pemerintahan lokal karena pemikiran liberal yang
merasuki perancang undang-undang waktu itu, untuk menampakkan kepada dunia
internasional, bahwa Indonesia adalah negara yang demokratis sebagai dukungan
bagi perjuangan mempertahankan kemerdekaan.
Penyusunan UU No.
1 Tahun 1957, pemerintahan daerah yang
baru dipacu oleh adanya keragaman pengaturan pemerintahan daerah setelah
pengakuan kedaulatan 17 Agustus 1950. Paling tidak di dalam wilayah NKRI secara
legal formal terdapat dua undang-undang pemerintahan daerah yaitu: UU No. 22 Tahun
1948 dan UU Negara Indonesia Timur No. 44 Tahun 1950.
UU No. 1 Tahun 1957
dibuat oleh hasil pemilu pertama tahun 1955 terdiri dari 9 bab 76 pasal. Isi undang-undang ini lebih lengkap dengan undang-undang
sebelumnya. Secara umum undang-undang ini masih mempertahankan format
pemerintahan lokal yang terdapat dalam UU No. 22 Tahun 1948. Misalnya tingkatan
daerah otonom dan struktur pemerintahan daerah. Walaupun sama tetapi aturan
dalam undang-undang baru ini lebih rinci dibandingkan dengan sebelumnya.
Selain itu dalam
UU No. 1 Tahun 1957, ini ada beberapa hal yang mengalami perubahan. Pemilihan
daerah sebelumnya ditentukan pejabat pemerintah pusat berdasarkan calon yang
diajukan DPRD, saat ini dipilih langsung rakyat. Kedudukan kepala daerah juga
sudah tidak menjadi alat pusat, tetapi hanya sebagai alat daerah saja. Selain
itu, pemerintah daerah juga dapat mengerjakan urusan-urusan pemerintahan
menurut bakat, kesanggupan dan kemampuannya. Urusan rumah tangga daerah dapat
ditambah dari waktu ke waktu.
Sebagai
tindak lanjut dekrit Presiden Soekarno 5 Juli 1959, antara lain mempermaklumkan
kembali ke UUD 1945 dan diperkenalkannya sistem demokrasi terpimpin/demokrasi
gotong royong, maka pengaturan pemerintah daerah juga mengalami penyesuaian.
Undang-Undang Pemerintahan Daerah No 1 Tahun 1957 yang didasarkan kepada UUDS
1950, di bawah bingkai sistem demokrasi liberal tidak bisa digunakan lagi.
Namun tatanan kenegaraan yang ada, termasuk DPR, perlu dirombak dulu dan
berpijak kepada spirit dekrit, maka sebagai mining Soekarno pada 7 September
1959 mengeluarkan penetapan presiden (penpres) No. 5 Tahun 1959.
Pada masa
akhir kekuasaannya, Soekarno masih sempat mengeluarkan undang-undang untuk
menata sistem pemerintahan daerah. Pemerintah bermaksud mengganti UU No. 1 Tahun
1957, Penetapan Presiden No. 6 Tahun 1959, Penetapan Presiden No. 2 Tahun 1960
dan Penetapan Presiden No 2 Tahun 1960
(disempurnakan) junto Penetapan Presiden No. 7 Tahun 1965 untuk menata tata
pemerintahan.
Undang-Undang
Pokok-Pokok Pemerintah Daerah No. 18 Tahun 1965 ini terdiri atas 9 bab dan 90
pasal. Dalam undang-undang tersebut masih terdapat undang-undang sebelumnya,
misalnya daerah otonomi masih tiga tingkatan, tetapi pada tingkat III
sebelumnya berbasis desa, jika berdasarkan undang-undang adalah
kecamatan/kotapraja.
Perubahan
mendasar yang dilakukan merupakan cara pemilihan kepala daerah, diubah dari
pemilihan langsung oleh rakyat menjadi pengangkatan oleh pejabat pemerintah
pusat berdasarkan calon yang diajukan DPRD. Bahkan pejabat pemerintah pusat
dapat mengangkat seseorang kepala daerah di luar nama calon yang diajukan
DPRD.
§ Otonomi
Daerah pada Masa Pemerintahan Soeharto
Pada masa sebelumnya, UU
yang mengatur tata pemerintahan daerah sering dilakukan perubahan, maka pada
masa pemerintahan Soeharto tidak pernah melakukan perubahan. UU No. 5 Tahun 1974
sejak ditetapkannya tidak pernah dilakukan perubahan.
Menurut MacAndrew seperti
yang dikutip Hidayat (Hidayat, 2005: 113-114) mencatat sedikitnya ada tiga
variabel kontekstual yang sangat dominan pengaruhnya dalam proses merancang
kebijakan orde baru, tentang sistem pemerintahan daerah. Variabel pertama tentang latar belakang sejarah pemerintahan
daerah. Adanya kekhawatiran tentang
munculnya kembali gerakan daerah, merupakan salah satu variabel penting dalam
mempengaruhi proses perumusan kebijakan.
Hal ini tercermin adanya kecenderungan untuk
menciptakan pemerintah pusat yang kuat di pulau Jawa, dan memposisikan
pemerintah daerah (yang sebagian besar di luar pulau Jawa) sebagai satelit.
Variabel
kedua adalah pluralitas lokal. Karakteristik geografis dan demografis Indonesia
yang sangat heterogen, menjadi pertimbangan utama membangun struktur
pemerintahan, termasuk di dalamnya relasi pusat-daerah, yang dapat beroperasi secara
efisien dan relatif terkendali.
Variabel
ketiga adalah ideologi rezim orde baru. Komitmen orde baru untuk lebih memprioritaskan
pembangunan ekonomi, telah memiliki pengaruh yang sangat signifikan terhadap
reformasi sistem pemerintahan.
Tidak
seperti undang-undang sebelumnya yang membagi daerah otonomi menjadi tiga
tingkatan, maka UU No. 5 Tahun 1974, membagi daerah otonomi menjadi dua
tingkat, yaitu tingkat I di provinsi dan tingkat II di kabupaten. Dalam
undang-undang tersebut sudah dipertegas titik berat otonomi daerah pada tingkat
II. Daerah tingkat II dianggap dekat dengan masyarakat sehingga bisa menjadi
ujung tombak pemerintah pusat.
Selama pemerintah orde baru, telah
dilakukan upaya-upaya implementasi otonomi daerah dengan mengeluarkan kebijakan
proyek percontohan otonomi daerah. Kebijakan ini dimulai sejak tahun 1995,
dengan menetapkan sejumlah daerah sebagai daerah percontohan otonomi daerah.
Kebijakan percontohan otonomi daerah tersebut berlanjut sampai akhir
pemerintahan orde baru.
§ Pelaksanaan Otonomi Daerah pada Masa Reformasi
Setelah
lebih 20 tahun UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pemerintahan Daerah diimplementasikan,
muncul gagasan untuk melakukan perubahan setelah sekian lama menjadi rujukan
dalam membangun sistem pemerintahan daerah. Ide perubahan tersebut mencapai
puncaknya pada saat kekuasaan orde baru melemah. Bahkan ide
perubahan tersebut merupakan bagian salah satu agenda reformasi politik.
Akhirnya
dikeluarkanlah UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 Tahun
1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
Apabila dibandingkan dengan UU No. 5 Tahun 1974, UU No. 22 Tahun 1999, sistem
otonomi yang dianut lebih kuat dibandingkan dengan sebelumnya. Kuatnya sistem
otonomi dalam undang-undang tersebut tidak terlepas dari besar tuntutan
masyarakat.
Terdapat sejumlah perubahan dalam UU
No. 22 Tahun 1999 dengan undang-undang sebelumnya. Dalam undang-undang baru
ini, kepala daerah dan perangkatnya sebagai badan eksekutif daerah dan DPRD
sebagai legislatif daerah. Selain itu pihak eksekutif setiap tahun memberikan
laporan pertanggungjawaban kepada DPRD dan dapat ditolak, sehingga
berkonsekuensi terhadap pemecatan kepala daerah.
Kekuatan DPRD tidak berhenti sampai
di situ saja. Berdasarkan UU No. 22 Tahun 1999 pemilihan kepala daerah dipilih
secara otonom oleh anggota DPRD.
Setelah kurang lebih empat tahun
berjalan, UU No. 22 Tahun 1999, mengalami perubahan menjadi menjadi UU No. 32 Tahun
2004, tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang sebelumnya dianggap
memunculkan banyak masalah, seperti kuatnya posisi pemerintah kabupaten
dibanding dengan provinsi, lemahnya posisi kepala daerah, kuatnya posisi DPRD
dan masalah lainnya.
Salah satu aspirasi kuat yang
berkembang sebelum perubahan UU tersebut adalah model pemilihan kepala daerah.
Aspirasi agar pemilihan kepala daerah dipilih secara langsung cukup kuat.
Tidaklah mengherankan ketika perubahan UU 22 Tahun 1999 menjadi UU No. 32 Tahun
2004, dominan pasal-pasalnya berhubungan dengan pemilihan langsung.
Setelah keluarnya UU No. 32 Tahun
2004, posisi DPRD tidak lagi disebutkan secara tersurat sebagai badan
legislatif daerah. Kewenangan DPRD sudah dikurangi misalnya dalam hal
menjatuhkan kepala daerah. Setiap tahunnya kepala daerah hanya menyampaikan
keterangan pertanggungjawaban pelaksanaan pemerintahan.*.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar